關於中小城市住房保障的發展與思考——以潛江市為例

2016年08月23日10:13  來源:人民網-湖北頻道
 

改革開放以來,我國在傳統住房福利制度改革的基礎上,大力推進住房市場發展,構建了一系列適應我國經濟社會發展的住房保障制度,有效解決了城市居民住房困難。然而,隨著經濟步入新常態,我國住房市場進入供過於求狀態,不同城市住房市場出現深度分化,因此必須因地適宜、因市制宜,探索出地方特色的住房保障制度。以往的研究大部分以大城市、特大城市為切入點,對中小城市關注不夠,本文結合潛江實踐,對中小城市住房保障發展進行一些思考,僅供參考。

1中小城市的界定與經濟社會發展特點

對城市大小的界定,當前的城市規模劃分標准主要以城區常住人口為統計口徑,將城市劃分為五類七檔。由於城市的形態具有多樣性,對中小城市概念和范圍的界定頗有爭議,本文主要從行政級別角度出發,將中小城市界定為縣級市。總體而言,中小城市的經濟社會發展基本表現出以下特點:一是經濟結構單一,財政稅收不高﹔二是人口規模較小,且呈現外流態勢﹔三是人均收入相對偏低等。

潛江作為湖北省直管市,其經濟社會發展特點在中小城市中具有一定代表性。從歷史發展視角看,潛江以往產業結構相對單一,主要以江漢油田為主,附加國營農墾區等。近年來,潛江作為全省“兩圈兩帶”重要節點城市,產業結構呈現多樣化發展,在有效承接武漢產業轉移(如長飛光纖)的基礎上大力發展特色產業,2015年地區生產總值達到560億元。從產業發展來看,潛江的大健康產業,比如食品產業佔全市新增產值的貢獻率達到30%以上,尤其是近年來以小龍蝦為龍頭,建立了全國綠色食品原料(水稻)標准化生產基地,並結合特色龍蝦產業,形成了蝦稻共作模式,在全國推廣。基於產業的快速發展,潛江並未出現其他中西部中小城市人口持續外流的現象。目前,潛江市常住人口達到95.4萬人(指常住本市半年以上人口)。相對其他中小城市的人口特點而言,潛江市的人口基本持平,略有新增。從居民收入情況來看,潛江城鄉居民收入增長較快。居民人均可支配收入為17582元,其中城鎮常住居民人均可支配收入22609元,農民常住居民人均可支配收入12862元。

2中小城市住房保障的現狀與特點

基於當前經濟新常態與住房市場供過於求,以及中小城市的經濟社會發展特點,我國中小城市住房保障領域的形勢也在不斷變化。當前,我國住房保障體系已基本形成了以實物性保障為主、區別不同收入水平的保障框架。如廉租住房、公共租賃住房、棚戶區改造安置住房等。這幾類保障性住房在實踐探索中逐步發展,尤其是公共租賃住房和廉租住房並軌運行和改革,在解決不同類型困難群眾基本住房需求上都發揮了積極作用。中小城市也在此基礎上逐步形成了自身的住房保障體系,並呈現出與大城市之間不同的特點。

2.1中小城市住房保障模式的差異性

對中小城市而言,居民的住房保障需求基本具備如下特點:一是人口較少,總體住房保障對象規模較小。二是規模企業較少,因此進城務工人員、流動人口、大學生數量相對較少,且城區面積小,農轉居家庭較多,絕對無房戶較少。三是第一、二產業相對較發達,而第三產業欠發達,人口淨流出態勢導致住房保障的需求量不大。在這些特征的影響下,可能出現中央與地方住房保障政策的不適用性。以公租房為例,由於近年來我國的制度設計方向主要是將經濟適用房逐步退出住房保障類型,並擴大公租房的建設規模。這對於大中型城市是適用的,因為大城市流動人口相對較多,住房需求量大而房價又過高,因此公租房作為過渡性住房成為必要。但是從中小城市的住房需求特點來看,公租房為主的住房保障模式可能並不適用。此外,中小城市的住房保障也存在地方特色。如潛江市的6個國有農場,經過多年的發展與改革,吸引了大量人力和資本的進入,在這背后也隱含了農場企業職工居住環境的問題。在此背景下,潛江市墾區危舊房改造成為具有潛江特色的重要住房保障模式。

2.2中小城市住房保障的供給特點

近年來,受國家保障房政策的影響,中小城市住房保障建設逐步發展為以租賃型保障房與棚戶區改造、危房改造並重的住房保障供給結構,這與大城市的住房保障供給結構相似。但對於大城市特別是特大城市而言,由於人口集聚對住房需求的增加,各類保障房的規模與比例相對較高,且相對均衡,而小城市保障房的供給規模較小,且當前主要以棚戶區改造、危房改造為主。如潛江市根據產業結構等發展特點,已逐步將保障房供給轉變為公共租賃住房、棚戶區改造與墾區危舊房改造為主的住房保障供給結構。目前,已累計建設保障性住房33677套,總建筑面積達343.2萬平方米,分配入住28182套。從下圖可知,近年來潛江主要以墾區危房改造和棚戶區改造為主,也建設了一定數量的公租房,並同全國的住房保障政策相適應。

 

潛江市2008年-2016年不同類型保障房數量(套)

2.3中小城市住房保障的需求特點

首先,不同收入水平群體形成了住房保障需求的多樣性。從住房保障人口結構來看,通常是以居民收入情況區分為高中低等收入人群,其中高收入群體通過住房市場解決住房問題,中低收入人群則需要進行相應的住房保障。此外還有新市民,這類人群的特點在於收入相對較高,但需要有基本的過渡住房。從潛江的收入群體來看,由於產業結構呈多樣化發展,如特色龍蝦產業與綠色食品原料(水稻)標准化生產基地的結合,以及化工、石油等產業的創新發展,可以吸引人才的流入並改善人才結構,這也形成了新市民住房保障需求,一定程度上也減少了低收入人群的住房保障需求。

其次,產權式住房保障需求更符合中小城市的住房保障發展要求。針對上述不同收入水平的住房保障需求者,主要存在產權式保障與租賃式保障。中小城市的人口逐漸減少與其就業機會和經濟發展速度密切相關,並可能存在“乘數效應”,尤其是年輕人力資本的外流,降低了對中小城市的住房需求。盡管中小城市的住房需求相對較低,但是大城市高企的房價具備的擴散效應和擠出效應,仍然可能對中小城市的中低收入家庭的住房問題造成沖擊。因此對於中小城市整體的房地產市場供給來看,存在住房供過於求的趨勢,且房價相對較低,本地居住的困難家庭有更多擁有產權式住房的機會與能力。從潛江市經濟發展情況來看,潛江市作為GDP過500億元的縣市,其人均存款額相對較高,這不僅為地方經濟發展與投資提供了資金支持,也為住房保障的發展與創新提供了便利,尤其是當前“租售並舉”為導向的住房保障政策環境,為當地居民租賃商品房以及擁有產權式住房成為可能。

3中小城市住房保障存在的問題與原因

近年來,我國十分重視保障性住房的建設,主要採用下達指標的方式,利用“問責制”等行政手段,強力推進了我國保障性住房的建設與分配,對低收入家庭的住房條件有顯著的改善作用。然而從長期和整體層面來看,這種類似政治任務的保障性住房也帶來了弊端。最主要是表現保障性住房在大中小城市的不匹配,部分大城市、超大城市的保障房短缺,而大部分中小城市的保障房大量空置。這一現象的主要原因主要是忽視了大、中、小城市的內在差異性,缺少對不同地域與規模的城市居民住房需求分析,尤其是針對中小城市的住房保障類型與方式問題缺乏考慮。總體來看,當前中小城市的住房保障主要存在以下問題。

3.1中小城市的人口外流,導致住房資源出現過剩

由於中小城市的人口以及產業相對較少,對於住房的租賃市場需求並不旺盛,很難為居民帶來財產性收入。此外人口的流出和房地產投資開發的擴張矛盾,使得住房出現過剩與空置,單純的按照大城市的住房保障方式,建設過多的保障性住房,不僅導致了住房資源的浪費,也在一定程度上影響了地方住房保障政策的有效實施。

3.2中小城市危舊房、棚戶區改造難,且改造體系架構不完善

以潛江為例,從目前的棚戶區改造情況來看,一是存在一些破產改制企業職工住房。以前大部分國有企業破產倒閉后,部分職工把企業的倉庫、辦公室等改造成居住地,以致於造成這些區域內既有公管房、私有房屋、又有房改房。二是存在城市老舊的居民集中居住點。因平房密集,低收入人群居多,道路狹窄且住區范圍大,影響了城市形象。三是遺留問題及訴求繁多,維穩壓力大。從潛江經濟開發區的棚戶區改造情況來看,由於歷史、改制等原因,若生活區棚改推進時間過長,會增加巨大的資金壓力﹔若僅搬遷企業生產區,則不能按城市規劃處置土地,居民生活環境也難以改善。

3.3中小城市住房保障的運營與管理存在諸多問題

以潛江為例,主要表現為,一是住房保障對象收入水平界定難。如何確定為中低收入群體沒有一個明確的界限及政策依據,各部門相關數據未能打通,無法准確核定准入對象收入水平。二是保障房基礎設施配套不健全,政府投資建設的資金壓力大,保障資金難以平衡,這也間接導致了很多保障房社區的公共服務以及相關生活配套設施缺失,影響了居民的正常生活。在后期管理中,還存在收費難、物業管理難、小區設施維護難等問題。三是保障性住房的面積標准偏低。由於中小城市與大城市的區別之一在於人均土地面積相對較大,且價格相對較低,若按照大城市的住房保障面積標准,很難形成住房的吸引力以及滿足當地居民住房需求水平。

4對中小城市住房保障的建議

通過對潛江市住房保障發展所遇到的問題進行分析,大部分問題是所有中小城市住房保障發展中都面臨的共性問題。如將潛江作為中小城市發展的縮影,可以為我國中小城市的住房保障發展提供一種思路和借鑒。

就潛江而言,當前的住房保障的重點與難點在於以墾區危房、棚戶區改造為主。由於此類住房的改造涉及到與住房產權的征收及其補償,對於中小城市的棚戶區改造更需要以政府為主導,通過住房保障支持政策等以協調多方利益。由此,除了從宏觀層面上通過中央等相關政策設計,例如通過合理引用住房公積金等金融支持手段以及出台相關稅費減免等財稅政策,打通住房保障與住房市場之間的轉換通道以減少外在環境約束之外,還需要從微觀層面上通過地方政府從以下四個方面對住房制度改革與完善。

4.1建立產權保障為主、租賃保障為輔的模式,發展共有產權制度以及實行差異化租金與補貼

對於中小城市居民而言,當前的住房需求主要對象是住房條件改善型家庭、進城家庭和拆遷安置家庭。根據根深蒂固的傳統觀念,在“租”和“買”的選擇上,我國居民更傾向於選擇“買”。這一觀念相對於大城市,在中小城市表現更為明顯。由於產權式住房是居民在住房保障范圍內,在高房價等多重壓力下基於成本收益分析所做出的理性選擇,加之中小城市的房價較低,供過於需的現實,可以探索發展共有產權住房,增加共有產權住房供應,解決“夾心層”等中等收入群體住房問題。通過發展共有產權住房,明晰可售型保障性住房的產權歸屬和份額,形成完善公平的收益分配機制,減少尋租和虛報牟利問題,同時在部分熱點城市和區域也能夠起到穩定預期,緩解供需矛盾、滿足部分中低收入購房需求的作用。

此外,由於城市小,交通方便,對於部分鄉鎮或外地遷入城市務工需要過渡居住的家庭,則可以通過租住城中村、城邊村農民房或城區閑置房來解決居住問題,因而不需要大規模建設公共租賃房。對於確實需要保障的家庭,地方政府可以通過發放租賃補貼的方式來進行解決。對於新市民的住房需求,包括收入較高的外來農民工、大學生等,也可以通過政府利用社會資本或財政資金回購市場高檔商品房,利用與市場租金相同或略低於市場租金的形式租給此類無住房人群,這樣一方面可以減輕當前中小城市去庫存的壓力,另一方面也可以吸引外來人才,減少其住房搜尋成本。而對於其他低收入無房居民而言,則可以按照相應的住房保障方式與標准進行租金收取或補貼。

4.2盤活存量住房,因地制宜的籌集建設保障性住房

以往的住房保障主要通過行政指令,由國家規定建設總量,再由省再到地區與區縣,層層分派建設指標。然而對於中小城市而言,在受到人口需求、地方財政壓力等約束下,可能並不需要每年都建設保障性住房。因此需要對中小城市的住房保障規模與模式進行調整,一是通過盤活市場存量住房。地方政府根據實際需求分批回購住房市場上基本符合保障性住房建設標准的小戶型住房,納入公租房,還可以通過回購大中型戶型住房,實現棚戶區改造的異地安置。二是集中財力,根據實際情況,在3-5年規劃期內集中建設保障房,以此避免指令性指標和地區之間的住房需求、經濟發展水平脫節,促使“人”與“房”相匹配。此外,針對保障性住房的面積小於60平方米的政策規定而言,事實上中小城市居民人均住房面積要比大城市大,大多數中小城市的戶均建筑面積已超過該標准。因此,公租房(含廉租房)在面積限定上也不能搞一刀切,而要因地制宜確定中小城市的住房面積標准。

4.3搭建保障房融資平台,挖掘增值服務及地區經濟發展潛力

當前住房保障所面臨的重要問題主要是來自於資金壓力,因此有必要通過有效融資以支撐保障房的可持續發展。從目前發展情況來看,可以嘗試借鑒國外的做法,搭建保障房融資資金,通過政府(可以考慮利用公積金等作為保障房資金來源之一)與社會資本按照一定比例進行融資,給投資者比銀行利息高的資金利息,同時隨著房產增值,這些投資的資金也在增值。然后,通過融資資金收購市場上過剩房產以減少房地產市場庫存。這也可以間接對住房市場價格與租金進行有效調控。此外,住房保障發展也需要提升內部增值以減輕財政壓力。如可以建立社區養老站、服務站,讓低收入居民來此就業,並且可以利用互聯網等做支撐以提高服務增值。值得注意的是,中小城市還需要結合城市特色產業,撬動地方的經濟發展,一方面可以減少低收入人群,另一方面也為住房保障的發展提供資金來源。

4.4以政府為主導,加強保障房監督以及完善其相關基礎配套和后期管理的制度設計

首先,統籌規劃保障性住房用地、選址、規模、結構和配套設施。建立分配入住目標管理機制,拓寬申請渠道,提高審核效率,建立輪候制度,適當放寬准入條件,以定量化、貨幣化、透明化為原則,實現住房保障利益分配的公平。其次,建立住房保障的可持續運營機制,健全法制化、科學化、信息化和人性化的后期管理機制。引導政府基本公共服務、社會公益服務、居民互助服務和互聯網服務向保障房延伸,提高入住滿意度。建立和完善包括政府、事務性機構和市場服務機構三個層次的住房保障事務管理現代治理體系。最后,健全保障性住房騰退機制,構建多部門協同工作制度,促進住房保障的有效騰退,並加強住房保障分配和騰退的社會監督。(潛江市住房保障局楊賢森)

(責編:王振祥、張雋)

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