关于中小城市住房保障的发展与思考——以潜江市为例

2016年08月23日10:13  来源:人民网-湖北频道
 

改革开放以来,我国在传统住房福利制度改革的基础上,大力推进住房市场发展,构建了一系列适应我国经济社会发展的住房保障制度,有效解决了城市居民住房困难。然而,随着经济步入新常态,我国住房市场进入供过于求状态,不同城市住房市场出现深度分化,因此必须因地适宜、因市制宜,探索出地方特色的住房保障制度。以往的研究大部分以大城市、特大城市为切入点,对中小城市关注不够,本文结合潜江实践,对中小城市住房保障发展进行一些思考,仅供参考。

1中小城市的界定与经济社会发展特点

对城市大小的界定,当前的城市规模划分标准主要以城区常住人口为统计口径,将城市划分为五类七档。由于城市的形态具有多样性,对中小城市概念和范围的界定颇有争议,本文主要从行政级别角度出发,将中小城市界定为县级市。总体而言,中小城市的经济社会发展基本表现出以下特点:一是经济结构单一,财政税收不高;二是人口规模较小,且呈现外流态势;三是人均收入相对偏低等。

潜江作为湖北省直管市,其经济社会发展特点在中小城市中具有一定代表性。从历史发展视角看,潜江以往产业结构相对单一,主要以江汉油田为主,附加国营农垦区等。近年来,潜江作为全省“两圈两带”重要节点城市,产业结构呈现多样化发展,在有效承接武汉产业转移(如长飞光纤)的基础上大力发展特色产业,2015年地区生产总值达到560亿元。从产业发展来看,潜江的大健康产业,比如食品产业占全市新增产值的贡献率达到30%以上,尤其是近年来以小龙虾为龙头,建立了全国绿色食品原料(水稻)标准化生产基地,并结合特色龙虾产业,形成了虾稻共作模式,在全国推广。基于产业的快速发展,潜江并未出现其他中西部中小城市人口持续外流的现象。目前,潜江市常住人口达到95.4万人(指常住本市半年以上人口)。相对其他中小城市的人口特点而言,潜江市的人口基本持平,略有新增。从居民收入情况来看,潜江城乡居民收入增长较快。居民人均可支配收入为17582元,其中城镇常住居民人均可支配收入22609元,农民常住居民人均可支配收入12862元。

2中小城市住房保障的现状与特点

基于当前经济新常态与住房市场供过于求,以及中小城市的经济社会发展特点,我国中小城市住房保障领域的形势也在不断变化。当前,我国住房保障体系已基本形成了以实物性保障为主、区别不同收入水平的保障框架。如廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造安置住房等。这几类保障性住房在实践探索中逐步发展,尤其是公共租赁住房和廉租住房并轨运行和改革,在解决不同类型困难群众基本住房需求上都发挥了积极作用。中小城市也在此基础上逐步形成了自身的住房保障体系,并呈现出与大城市之间不同的特点。

2.1中小城市住房保障模式的差异性

对中小城市而言,居民的住房保障需求基本具备如下特点:一是人口较少,总体住房保障对象规模较小。二是规模企业较少,因此进城务工人员、流动人口、大学生数量相对较少,且城区面积小,农转居家庭较多,绝对无房户较少。三是第一、二产业相对较发达,而第三产业欠发达,人口净流出态势导致住房保障的需求量不大。在这些特征的影响下,可能出现中央与地方住房保障政策的不适用性。以公租房为例,由于近年来我国的制度设计方向主要是将经济适用房逐步退出住房保障类型,并扩大公租房的建设规模。这对于大中型城市是适用的,因为大城市流动人口相对较多,住房需求量大而房价又过高,因此公租房作为过渡性住房成为必要。但是从中小城市的住房需求特点来看,公租房为主的住房保障模式可能并不适用。此外,中小城市的住房保障也存在地方特色。如潜江市的6个国有农场,经过多年的发展与改革,吸引了大量人力和资本的进入,在这背后也隐含了农场企业职工居住环境的问题。在此背景下,潜江市垦区危旧房改造成为具有潜江特色的重要住房保障模式。

2.2中小城市住房保障的供给特点

近年来,受国家保障房政策的影响,中小城市住房保障建设逐步发展为以租赁型保障房与棚户区改造、危房改造并重的住房保障供给结构,这与大城市的住房保障供给结构相似。但对于大城市特别是特大城市而言,由于人口集聚对住房需求的增加,各类保障房的规模与比例相对较高,且相对均衡,而小城市保障房的供给规模较小,且当前主要以棚户区改造、危房改造为主。如潜江市根据产业结构等发展特点,已逐步将保障房供给转变为公共租赁住房、棚户区改造与垦区危旧房改造为主的住房保障供给结构。目前,已累计建设保障性住房33677套,总建筑面积达343.2万平方米,分配入住28182套。从下图可知,近年来潜江主要以垦区危房改造和棚户区改造为主,也建设了一定数量的公租房,并同全国的住房保障政策相适应。

 

潜江市2008年-2016年不同类型保障房数量(套)

2.3中小城市住房保障的需求特点

首先,不同收入水平群体形成了住房保障需求的多样性。从住房保障人口结构来看,通常是以居民收入情况区分为高中低等收入人群,其中高收入群体通过住房市场解决住房问题,中低收入人群则需要进行相应的住房保障。此外还有新市民,这类人群的特点在于收入相对较高,但需要有基本的过渡住房。从潜江的收入群体来看,由于产业结构呈多样化发展,如特色龙虾产业与绿色食品原料(水稻)标准化生产基地的结合,以及化工、石油等产业的创新发展,可以吸引人才的流入并改善人才结构,这也形成了新市民住房保障需求,一定程度上也减少了低收入人群的住房保障需求。

其次,产权式住房保障需求更符合中小城市的住房保障发展要求。针对上述不同收入水平的住房保障需求者,主要存在产权式保障与租赁式保障。中小城市的人口逐渐减少与其就业机会和经济发展速度密切相关,并可能存在“乘数效应”,尤其是年轻人力资本的外流,降低了对中小城市的住房需求。尽管中小城市的住房需求相对较低,但是大城市高企的房价具备的扩散效应和挤出效应,仍然可能对中小城市的中低收入家庭的住房问题造成冲击。因此对于中小城市整体的房地产市场供给来看,存在住房供过于求的趋势,且房价相对较低,本地居住的困难家庭有更多拥有产权式住房的机会与能力。从潜江市经济发展情况来看,潜江市作为GDP过500亿元的县市,其人均存款额相对较高,这不仅为地方经济发展与投资提供了资金支持,也为住房保障的发展与创新提供了便利,尤其是当前“租售并举”为导向的住房保障政策环境,为当地居民租赁商品房以及拥有产权式住房成为可能。

3中小城市住房保障存在的问题与原因

近年来,我国十分重视保障性住房的建设,主要采用下达指标的方式,利用“问责制”等行政手段,强力推进了我国保障性住房的建设与分配,对低收入家庭的住房条件有显著的改善作用。然而从长期和整体层面来看,这种类似政治任务的保障性住房也带来了弊端。最主要是表现保障性住房在大中小城市的不匹配,部分大城市、超大城市的保障房短缺,而大部分中小城市的保障房大量空置。这一现象的主要原因主要是忽视了大、中、小城市的内在差异性,缺少对不同地域与规模的城市居民住房需求分析,尤其是针对中小城市的住房保障类型与方式问题缺乏考虑。总体来看,当前中小城市的住房保障主要存在以下问题。

3.1中小城市的人口外流,导致住房资源出现过剩

由于中小城市的人口以及产业相对较少,对于住房的租赁市场需求并不旺盛,很难为居民带来财产性收入。此外人口的流出和房地产投资开发的扩张矛盾,使得住房出现过剩与空置,单纯的按照大城市的住房保障方式,建设过多的保障性住房,不仅导致了住房资源的浪费,也在一定程度上影响了地方住房保障政策的有效实施。

3.2中小城市危旧房、棚户区改造难,且改造体系架构不完善

以潜江为例,从目前的棚户区改造情况来看,一是存在一些破产改制企业职工住房。以前大部分国有企业破产倒闭后,部分职工把企业的仓库、办公室等改造成居住地,以致于造成这些区域内既有公管房、私有房屋、又有房改房。二是存在城市老旧的居民集中居住点。因平房密集,低收入人群居多,道路狭窄且住区范围大,影响了城市形象。三是遗留问题及诉求繁多,维稳压力大。从潜江经济开发区的棚户区改造情况来看,由于历史、改制等原因,若生活区棚改推进时间过长,会增加巨大的资金压力;若仅搬迁企业生产区,则不能按城市规划处置土地,居民生活环境也难以改善。

3.3中小城市住房保障的运营与管理存在诸多问题

以潜江为例,主要表现为,一是住房保障对象收入水平界定难。如何确定为中低收入群体没有一个明确的界限及政策依据,各部门相关数据未能打通,无法准确核定准入对象收入水平。二是保障房基础设施配套不健全,政府投资建设的资金压力大,保障资金难以平衡,这也间接导致了很多保障房社区的公共服务以及相关生活配套设施缺失,影响了居民的正常生活。在后期管理中,还存在收费难、物业管理难、小区设施维护难等问题。三是保障性住房的面积标准偏低。由于中小城市与大城市的区别之一在于人均土地面积相对较大,且价格相对较低,若按照大城市的住房保障面积标准,很难形成住房的吸引力以及满足当地居民住房需求水平。

4对中小城市住房保障的建议

通过对潜江市住房保障发展所遇到的问题进行分析,大部分问题是所有中小城市住房保障发展中都面临的共性问题。如将潜江作为中小城市发展的缩影,可以为我国中小城市的住房保障发展提供一种思路和借鉴。

就潜江而言,当前的住房保障的重点与难点在于以垦区危房、棚户区改造为主。由于此类住房的改造涉及到与住房产权的征收及其补偿,对于中小城市的棚户区改造更需要以政府为主导,通过住房保障支持政策等以协调多方利益。由此,除了从宏观层面上通过中央等相关政策设计,例如通过合理引用住房公积金等金融支持手段以及出台相关税费减免等财税政策,打通住房保障与住房市场之间的转换通道以减少外在环境约束之外,还需要从微观层面上通过地方政府从以下四个方面对住房制度改革与完善。

4.1建立产权保障为主、租赁保障为辅的模式,发展共有产权制度以及实行差异化租金与补贴

对于中小城市居民而言,当前的住房需求主要对象是住房条件改善型家庭、进城家庭和拆迁安置家庭。根据根深蒂固的传统观念,在“租”和“买”的选择上,我国居民更倾向于选择“买”。这一观念相对于大城市,在中小城市表现更为明显。由于产权式住房是居民在住房保障范围内,在高房价等多重压力下基于成本收益分析所做出的理性选择,加之中小城市的房价较低,供过于需的现实,可以探索发展共有产权住房,增加共有产权住房供应,解决“夹心层”等中等收入群体住房问题。通过发展共有产权住房,明晰可售型保障性住房的产权归属和份额,形成完善公平的收益分配机制,减少寻租和虚报牟利问题,同时在部分热点城市和区域也能够起到稳定预期,缓解供需矛盾、满足部分中低收入购房需求的作用。

此外,由于城市小,交通方便,对于部分乡镇或外地迁入城市务工需要过渡居住的家庭,则可以通过租住城中村、城边村农民房或城区闲置房来解决居住问题,因而不需要大规模建设公共租赁房。对于确实需要保障的家庭,地方政府可以通过发放租赁补贴的方式来进行解决。对于新市民的住房需求,包括收入较高的外来农民工、大学生等,也可以通过政府利用社会资本或财政资金回购市场高档商品房,利用与市场租金相同或略低于市场租金的形式租给此类无住房人群,这样一方面可以减轻当前中小城市去库存的压力,另一方面也可以吸引外来人才,减少其住房搜寻成本。而对于其他低收入无房居民而言,则可以按照相应的住房保障方式与标准进行租金收取或补贴。

4.2盘活存量住房,因地制宜的筹集建设保障性住房

以往的住房保障主要通过行政指令,由国家规定建设总量,再由省再到地区与区县,层层分派建设指标。然而对于中小城市而言,在受到人口需求、地方财政压力等约束下,可能并不需要每年都建设保障性住房。因此需要对中小城市的住房保障规模与模式进行调整,一是通过盘活市场存量住房。地方政府根据实际需求分批回购住房市场上基本符合保障性住房建设标准的小户型住房,纳入公租房,还可以通过回购大中型户型住房,实现棚户区改造的异地安置。二是集中财力,根据实际情况,在3-5年规划期内集中建设保障房,以此避免指令性指标和地区之间的住房需求、经济发展水平脱节,促使“人”与“房”相匹配。此外,针对保障性住房的面积小于60平方米的政策规定而言,事实上中小城市居民人均住房面积要比大城市大,大多数中小城市的户均建筑面积已超过该标准。因此,公租房(含廉租房)在面积限定上也不能搞一刀切,而要因地制宜确定中小城市的住房面积标准。

4.3搭建保障房融资平台,挖掘增值服务及地区经济发展潜力

当前住房保障所面临的重要问题主要是来自于资金压力,因此有必要通过有效融资以支撑保障房的可持续发展。从目前发展情况来看,可以尝试借鉴国外的做法,搭建保障房融资资金,通过政府(可以考虑利用公积金等作为保障房资金来源之一)与社会资本按照一定比例进行融资,给投资者比银行利息高的资金利息,同时随着房产增值,这些投资的资金也在增值。然后,通过融资资金收购市场上过剩房产以减少房地产市场库存。这也可以间接对住房市场价格与租金进行有效调控。此外,住房保障发展也需要提升内部增值以减轻财政压力。如可以建立社区养老站、服务站,让低收入居民来此就业,并且可以利用互联网等做支撑以提高服务增值。值得注意的是,中小城市还需要结合城市特色产业,撬动地方的经济发展,一方面可以减少低收入人群,另一方面也为住房保障的发展提供资金来源。

4.4以政府为主导,加强保障房监督以及完善其相关基础配套和后期管理的制度设计

首先,统筹规划保障性住房用地、选址、规模、结构和配套设施。建立分配入住目标管理机制,拓宽申请渠道,提高审核效率,建立轮候制度,适当放宽准入条件,以定量化、货币化、透明化为原则,实现住房保障利益分配的公平。其次,建立住房保障的可持续运营机制,健全法制化、科学化、信息化和人性化的后期管理机制。引导政府基本公共服务、社会公益服务、居民互助服务和互联网服务向保障房延伸,提高入住满意度。建立和完善包括政府、事务性机构和市场服务机构三个层次的住房保障事务管理现代治理体系。最后,健全保障性住房腾退机制,构建多部门协同工作制度,促进住房保障的有效腾退,并加强住房保障分配和腾退的社会监督。(潜江市住房保障局杨贤森)

(责编:王振祥、张隽)

推荐阅读

微信公众号
有多少事非得总理说了才能解决?
近来,还有许多事情记挂在总理心间,在他的敦促下也正逐步得到解决。但仍应反思:本应给群众方便的事情,为何非得总理说了才能解决呢?
←扫描二维码查看更多内容|每日为您展现更多有料内容