南来北往的人潮，通过徐家棚地铁站十多个站口，避开地面车水马龙，即可便捷、安全地到达目的地；两所985高校合作办学，入驻国家网络安全人才与创新基地（以下简称国家网安基地）共享资源；清爽的钟祥地下商城里，过客纷纷驻足网红店前拍照打卡；安陆市烟店镇余寨村，散居在低洼泥泞山坡下的村民已搬入坡上公路两旁配套齐全的新村……在湖北，越来越多人享受着“五换”带来的便利。

贯彻落实全国生态环境保护大会精神，加快推动发展方式绿色低碳转型，持之以恒提高土地节约集约利用水平是必由之路。从实践来看，存量换增量、地下换地上、资金换空间、技术换空间、数据换空间成为节约集约用地的主要方式。“五换”换来的新空间，正在荆楚大地上开花结果。

存量换增量

国家网安基地全貌。湖北省自然资源厅供图

“中部第一城”武汉，从不缺少创新的勇气和实力。光谷之外有“网谷”，2020年国家网安基地在武汉市临空港经开区落成。同年，武大、华科大入驻国家网安基地，合作创建网络安全学院。作为湖北省仅有的两所985高校，如果各自办学，共需用地900亩，但两校充分发挥互联网思维，除自建教学楼和学生公寓外，共享图书馆、食堂、体育馆等配套设施，最终用地316亩，节地584亩。

武汉市自然资源和规划局自然资源所有者权益与开发利用处副处长吴楚介绍，“同城双星”作出节约集约用地表率，避免了低效用地引起的资源、环境等多方面问题。目前，国内排名前50的网络安全企业已有一半签约入驻，学生们过个马路就能到顶尖的企业参观实训。

宜昌不拘于原有宗地界线，因地制宜满足新的用地需求。当阳市锦屏新材料玻璃产业园原为4家破产、停产企业用地，其中1家企业的土地分别被3家法院查封。当阳市与紧邻这4宗地的湖北三峡新型建材股份有限公司协商，引进投资25亿元打造产业园。经各部门联动，对1家企业的173亩土地进行司法拍卖，收购其余3家的174亩土地并重新挂牌出让。新项目建成后，预计年上缴税收1.26亿元，全面达产后可新增就业岗位600个。

宜昌市自然资源和规划局自然资源开发利用科科长田新宇介绍，本次整合盘活的347亩土地，按12万元/亩测算，节约建设用地报批成本4164万元，同时增加土地出让收入约2436万元。

宜昌市西陵区则通过分割转让，“凭空”多出来一家高新技术企业。该市创元国有控股有限公司占地15.82亩，只建了1幢4层厂房，容积率不到1.0。区政府采取监督转让方式，将该公司5.42亩未开发土地转让给湖北景深安全技术有限公司，建起1幢地上6层地下1层的检验检测研发中心，总建筑面积8279平方米，容积率达2.29。检验检测研发中心2021年投入运营，提供就业岗位160余个，实现年销售收入约8193万元，年缴税463.34万元。

“容积率也不是越高越好。”钟祥市自然资源和规划局副局长魏兵表示，“节约集约用地要把握度。”原科教厂地处市中心，南望宫塘湖、镜月湖，邻近国家级文保单位，市规委会将地块容积率设定为3.5、限高90米，导致住宅小区建成后“墙”的感觉较为明显，既影响临湖风貌也有损城市天际线。钟祥市局规划西边的原活塞厂宿舍片区时吸取教训，反复论证，依托北高南低的地势，以多层住宅为主，梯级增高，容积率控制在1.8，建筑高度限定在54米，建筑风格、立面色彩与周边元佑宫、文峰塔历史建筑风格相呼应，景观配置、夜景效果依托宫塘湖、镜月湖进行一体化打造，城市天际线控制上保证从对面跨湖桥方向观赏文峰塔的视线廊道。钟祥市还围绕该地块实施宫塘水环境综合治理工程、镜月湖大道雨污分流改造工程等市政改造提升项目，改善人居环境，有效提升了土地价值。

资金换空间

湖北省探索资金换空间，资金主要来自政府和用地企业。各级政府除直接投资土地收储开发外，发挥地租调节、税收减免、资金奖补等政策效益，也是促进节约集约用地的常见手段。

荆门市针对不同性质的闲置土地，制定实施了相应的盘活政策。对暂无能力和资质开发建设的闲置土地，在收回金额难以协商达成一致的情况下，引进具有资质和能力的开发企业，通过监督转让，由新的开发企业完善土地、规划手续后开发建设。对划拨给政府部门（单位）的土地，因项目、资金、规划等原因暂不能建设的，如保障房项目，无偿收回土地后，待具备动工条件后再次划拨供地。对平台公司用于融资的闲置土地，采取临时使用或者1.5级开发先行使用，也可以在履行国有资产处置程序的前提下，按规划条件自行或合作开发建设。对不符合城市规划的僵尸工业企业实行“退城进园”，给予原土地、建筑物收回补偿以及土地再次出让收益分配奖励、自主开发等政策，激励土地再利用。依靠这项政策，荆门市数十家企业“退城进园”，盘活用地2000余亩。众和纺织公司位于主城区，原有工业用地143亩，因不符合规划停产多年。政府将原工业用地与周边20余亩低效用地整合后，该公司组建房地产开发公司竞买成功，实现企业转型。

在吸引企业投资方面，孝感市通过合作开发“以商招商”，实现土地资源高效利用。孝感高新区、安陆市分别与协丰集团、华美集团展开深度合作，将优质地块出让给两家公司整体规划建设工业园区，采取定制或出租厂房的方式吸引优质企业入驻，并由两家公司为入驻企业提供全方位服务。目前，两家公司建设的园区都达到了3期、数千亩的规模，多家世界500强企业入驻。“这是我省推行‘五换’过程中，充分发挥市场配置资源决定性作用的典型探索。”湖北省自然资源厅自然资源开发利用处副处长刘良莉说。

技术换空间

从实践来看，可用来置换空间的技术内涵十分广泛，不仅包括直接产生节地效果的工程技术，还包括提高用地效益的产业技术，甚至包括制定各种节地标准、开展节地论证评价和考核监管等。

湖北各地普遍开展了以“标准地”为代表的节地技术推广应用。2021年，省厅出台实施“亩产论英雄”考核评价办法，按照市（州）、县域经济和开发区三类进行考核评价，结果纳入市、州党政领导班子政绩考核和县域经济考核。县域经济和开发区考核评价优秀的，纳入“亩产英雄榜”，给予200亩新增建设用地计划指标奖励。对“亩产英雄榜”上排名靠前的县（市、区）、开发区，授予“自然资源节约集约模范集体”称号，给予300亩新增建设用地计划指标及300亩耕地占补指标省级统筹资格奖励。通过正向激励，在各级政府带动下，各地优化产业结构、提升用地效率已蔚然成风。

在孝感高新区，“藏”着一家“传感大王”——华工高理，全球最大的多功能传感器产业基地。每天，这里有200万支温度传感器下线，随着专利技术不断创新，华工高理的高端感温器产品升值数百倍。2022年9月，华工高理启动第四次扩能，通过自动化生产线对接智能仓库，在原有厂区空地内打造一座5层厂房，1楼为高8米的智能仓库，2楼至5楼是生产车间。孝感市自然资源和规划局党组成员、总工程师吕宏自豪地说，这座占地10亩的厂房，创造了年产值从0到30亿元的奇迹。

地下换地上

武汉徐家棚地铁站内景。湖北省自然资源厅供图

走进武汉徐家棚地铁站改造现场，施工人员正在加快建设。据介绍，项目完工后这个站的出入口将达到20个，“26个英文字母眼看着就不够用啦。”环顾周边林立的写字楼、商场、居民楼，不知哪座建筑的地下就可以直通站口，通过脚下的3条地铁线前往武汉市各个角落。

开发利用地下空间，还土地以立体空间的本来面目，是节约集约用地新的方向。湖北厅自然资源开发利用处处长张国峰表示，地下空间开发投资大、回报率低，要针对当地实际需求，不能搞“一刀切”。湖北其他地区目前仅有人防工程和少量地下商城、地下停车场等探索、示范性工程。

作为中部地区唯一的超大城市，武汉地下空间的开发走在前列。武汉市自然资源和规划局自然资源所有者权益与开发利用处处长熊向宁介绍，武汉市地下空间开发大致经历了四个阶段：人防工程建设阶段—平战结合阶段—停车配建阶段—综合发展阶段。到2015年年底，武汉地下空间已形成地铁、车行、人行、停车、商业服务、人防及市政设施等多种功能于一体的综合发展趋势，近年来地铁建设得到了较快发展。

汉口滨江商务区二七核心区是武汉立体化综合开发的典范。该项目邀请美国SOM公司等世界一流机构与国内机构联手规划，提供交通换乘、商业休闲活动、集中停车、综合管廊等整体性配置，实现各地块的空间与功能完善衔接、地下地上全面贯通、建设品质高度统一。项目建成后，成功引进中信泰富、国华人寿、泰康人寿等知名企业，打造以“保险﹢”为主题的商务集聚区。土地分层分块出让，以地上收益弥补地下开发成本，“二七模式”开创了不少值得深入挖掘的经验。

数据换空间

党的二十大报告提出，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合。自然资源系统高度重视数字化建设，在节约集约用地管理方面主要围绕“一码管地”监管体系建设，形成了实时监测土地利用效率、促进闲置低效用地再利用等数字化成果。

鄂州市华容区推行国家数字乡村试点和遥感数据多应用，协助农户发布土地流转信息。2022年，华容镇芦花村通过土地流转，盘活撂荒地400亩，用于发展肉羊养殖和牧草种植综合开发，今年预计可为村集体增收10万元。

武汉的数字化建设更是遥遥领先。2018年5月，武汉市局正式启动武汉城市仿真实验室建设，2021年7月，该实验室获批自然资源部重点实验室。该实验室主任熊伟掰着手指夸耀自家的智慧管理工具：使用“机审”工具，可在2分钟内完成用地规划审查；使用提取工具，可在10秒左右提取出规划建设要求。基于自然资源的6大类22小类要素及17类计算方法，武汉形成了包括耕地、水体在内，覆盖全市全要素的“双碳”数字化计算能力。

拥有如此强大的算力，如何构建更加先进、适用的节约集约用地信息化管理平台，达成用地全程跟踪、精准甄别低效用地、优化用地辅助决策，更快更好地实现数据换空间，成为城市仿真实验室亟待破解的新课题，也是我们的期待。

“五换”是密不可分的整体，每一个成功的案例都是多要素置换共同推进的结果。比如钟祥市引进中国环保第一股北京三聚环保，重组濒临倒闭的金鹰公司，先注入6亿元帮助金鹰公司偿还债务、正常运转，再投入18亿元实施技术改造、扩大规模，使金鹰公司成为国内最大的合成氨单体生产企业，即将荒废的800亩土地重焕生机。

一次次探索推动湖北省节约集约用地不断取得新成效。2021年，全省单位GDP建设用地使用面积下降10.64%；2022年年底，全省亩均GDP水平较“十三五”末大幅提高21.4%；2023年以来，全省消化处置批而未供和闲置土地10.58万亩，同比增长50.3%。

“五换”换来生机的不只有土地，还有观念的更新、技术和产业的迭代升级，有为政府和有效市场的有机结合，以及日新月异、宜居宜业的生态环境。各种要素重新排列组合，构成了湖北省高质量发展的新空间。（刘剑、刘东岩、阳爽）

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