明确监察法规制定权 建立健全监察法律体系

2019年10月21日，十三届全国人大常委会第十四次会议审议了关于国家监察委员会制定监察法规的决定草案，拟明确国家监察委员会根据宪法和法律制定监察法规的职权。《宪法修正案》以及《监察法》的出台为巩固国家监察体制改革前期成果以及后续发展提供了法律依据，监察体制改革法治化取得了重大突破。国家监察体制改革开始进入深水区和攻坚期，建立健全监察法律体系成为新一阶段监察体制改革的重点任务，明确监察法规制定权，建立以《监察法》为基础的监察立法体系势在必行。

一、明确监察法规制定权有利于强化监察委员会的法律地位

《宪法修正案》规定监察机关是由权力机关直接产生的国家机关，独立于行政机关、司法机关和检察机关，拥有与之平行、对等的独立地位。有学者把重要国家机关的职权体系分为抽象职权和具体职权两类。其中，抽象职权指国家机关为确保机构的自主性和专业性，所具有的一定的规则制定权和决策形成权。明确监察委员会的监察法规制定权，有利于凸显监察委员会的自主性和专业性，是监察委员会拥有与行政机关、司法机关、检察机关同等宪法地位的职权体现，也是监察委员会行使宪法法律职责所需要的职权和手段。另一方面，我国监察体制改革以来，整合了各方监察力量，主要包括党内监督、行政监察、人民检察院侦查贪污贿赂，失职渎职犯罪等，在人员组成上也集合了原本各机关的专业成员。明确监察法规制定权，建立健全监察法律体系有利于系统梳理监察系统内部在机构重组、人员转隶、职责划分过程中出现的矛盾与冲突，为监察机关开展日常监察活动提供具体化的法律依据。同时，有利于增强纪检监察人员的身份认同感。十九届中央纪委三次全会上，习近平总书记就纪检监察机关加强自身建设提出明确要求：“广大纪检监察干部要经得起磨砺、顶得住压力、打得了硬仗”“成为立场坚定、意志坚强、行动坚决的表率”，完善监察法律体系有利于逐步实现纪检监察人员从法律强制约束到形成内心道德信念的自律，打造一支高效、专业、忠诚、极具权威的纪检监察队伍。

二、监察法规有利于弥补《监察法》的立法漏洞与空白

党的十九大明确指出，推进国家监察体制改革法治化进程，需要加快反腐败立法和制定国家监察法，把反腐败过程中积累的有效经验通过法律形式固定下来。《宪法修正案》以及《监察法》的出台是国家监察体制改革的重大立法进展，国家监察体制改革于宪有据、于法有据的局面初步形成。《监察法》虽然对国家监察体制改革的总体布局作出了统领性、基础性规定，但是具体到监察机关开展监察工作的实际操作层面，《监察法》中存在横向上覆盖面小，有立法遗漏以及纵向上层次不分明、基础性、原则性规定较多，具体规则较少的情况。如关于派驻机构的设立、派驻人员的管理、办理刑事职务犯罪案件中与司法程序的衔接、纪委监委合署办公工作机制等方面《监察法》中没有作出具体规定。赋予国家监察委员会监察法规制定权是进一步贯彻落实《监察法》实施的重要举措。

针对《监察法》中的立法空白，现阶段的普遍做法为通过党政联合发文的形式来明确规则，如中共中央纪律检查委员会、国家监察委员会印发《监察机关监督执法工作规定》《国家监察委员会特约监察员工作办法》《公职人员政务处分暂行规定》《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）》等规范性文件。对于此类文件的法律地位，学界争议颇大。有学者认为，从制定主体、制定依据、制定职权、文件内容等来看，它们不属于党内法规或者党内规范性文件。《宪法修正案》第一百二十四条规定“监察委员会的组织和职权由法律规定”，《监察法》以及《立法法》没有关于监察委员会监察法规制定权的规定。因此，在目前的立法背景下，监察委员会还没有相应的监察法规制定权，但是无论是国家监察委还是地方监察委，都普遍行使着相关规范性文件的制定权，此部分规范性文件在权力来源上存在一定的争议。明确国家监察委员会的监察法规制定权，能够为监察委员会根据现实需要制定下位法提供合法权力来源依据，进而填补《监察法》中的立法遗漏和空白，通过制定具体的实施细则使得法律层次更加合理，完善监察法律体系。

三、明确国家监察委员会监察立法权有利于建立集中统一的监察法律体系

《监察法》第十条规定：“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作”，加强国家监察委员会对地方各级监察委员会的领导工作是实现保证“全国一盘棋”，保证全国监察机关集中统一领导、统一工作步调、统一依法履职目标的根本遵循。我国监察体制改革之初，在全国范围内设立改革试点，各试点地区结合各自特点作出了许多有益尝试，形成了大量值得借鉴的成功经验。同时，也出现了地方各行其是、各自为政的问题，地方与中央的规定不相一致，无法统一监察办案执法力度，“同案不同果”，不符合建立集中统一、权威高效的监察体制的改革理念。中纪委国监委印发了《监察机关监督执法工作规定》（以下简称《规定》），《规定》深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，严格监督执法程序，对监察机关正确行使监察权作出了统一规定，也有利于各地纪检监察机关认真梳理现有制度，做好“立，改，废”等工作。明确国家监察委员会的监察法规制定权，有利于通过制定高位阶法律法规的方式在全国范围内统一监察体制运行规则。

监察法规是监察法律体系的重要组成部分，明确监察法规制定权，有利于构建以《监察法》为基础的全面统一的监察法律体系，实现国家监察委员会对地方各级监察委员会的全面领导，推进监察工作的规范化和法治化。明确监察法规制定权是建立健全监察法律体系的第一步，关于监察法规制定权仍有系列问题值得进一步探讨，如全国人大常委会以决定的形式赋予国家监察委监察法规制定权是否违反《宪法》和《立法法》的相关规定？目前只明确了国家监察委制定监察法规的权力，地方监察委是否也应当赋予监察立法权？监察法规制定过程中的草拟主体、审议主体、审议程序、公示过程，信息公开渠道、公众参与、备案审查制度等相关程序性问题理应作出具体细化的规定，确保国家监察委员会能够有条不紊的行使监察立法权。（伍华军 陈浣莹）

作者伍华军系武汉大学党内法规研究中心办公室主任、副教授，陈浣莹系武汉大学党内法规研究中心研究员