加强新时代党委领导下的校长负责制

在全国高校思想政治工作会议上，习近平总书记指出，“办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。”坚持和完善党对高校的领导，体现了我国高校的社会主义本质属性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出建立完善中国特色现代大学制度，其中坚持和完善党委领导下的校长负责制是核心。中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》指出，党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，是高校坚持社会主义办学方向的重要保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善。2015年修订的《中华人民共和国高等教育法》也明确规定了党在高校的领导地位。当前，我国高等教育正从外延式发展向内涵式建设转向，建设高等教育强国和人才强国成为中心任务。面对机遇与挑战并存的新局面，只有加强党委对高校的领导，才能抓住时代机遇，应对各种挑战，建设世界一流的中国特色社会主义大学。

新中国成立以来，我国高校内部的领导体制经过多次调整和变革，实践证明，党委领导下的校长负责制是符合我国的基本国情的，是我们必须长期坚持的普通高等学校领导的根本制度。因此研究这一体制对我国高校的进一步发展有着很深远的意义。首先，研究这一体制，有利于深入探索和明确党在高校的领导方式，进一步探讨党如何才能更好的领导高校，如何体现党在高校中的执政地位这些重大课题；其次，研究党委领导下的校长负责制，有助于解决高校中长期存在的两个中心的矛盾，即进一步探讨并理清校长和党委书记之间的关系，明确分工，共同为建设高质量大学服务；再次，研究党委领导下的校长负责制有利于实现依法治校的目标，有助于高校的长足稳定发展。

党委领导下的校长负责制的沿革

新中国成立以来，伴随着国家经济、政治的宏观大背景的演变，我国高校的领导体制经过了多次变革，总体来说可分为七个阶段：1950-1956年实行校长负责制，在这种体制下，校长直接由中央人民政府任命，领导并负责学校内部的所有工作，代表学校直接向政府负责；1956-1961年实行党委领导下的校务委员会负责制，党委全面领导学校的工作，校长的作用被大大削弱，校务委员会的职能未能完全体现；1961-1966年实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制，校长和校务委员会在党委的领导下开展工作，对于学校的一些重大问题，由校长提交校务委员会讨论决定，再由校长执行，这种体制是在前一种体制上的改进，既充分发挥了党委的统一领导核心作用，同时又兼顾了校长的作用和行政系统的作用，调动广大职工的积极性，提高了办学效益；1966-1978年，“文化大革命”开始后，教育战线受到了严重冲击，高校的领导体制混乱，在1971年后实行党的一元化领导体制，这种体制取消了校长的存在和知识分子的作用，在一定程度上也否定和破坏了党委的集体领导；1978-1985年实行党委领导下的校长分工责任制，这种体制加强了党委的领导地位，同时也增加了校长的责任感与使命感，在行政问题上主要由校长负责，但这种体制导致正副校长都对党委负责的错误理解，没有明确校长的职责且在一定程度上存在党政不分的状况；1985-1995年校长负责制和党委领导下的校长负责制并存，在1989年“六四风波”之前多数高校试行校长负责制，之后则以党委领导下的校长负责制居多；1995年至今实行党委领导下的校长负责制。

纵观我国高校领导体制的历史沿革，不难看出，我国高校领导体制的演变同中国共产党艰辛探索社会主义道路密切相关，与此同时，这也证明了实行党委领导下的校长负责制是高校领导体制艰辛探索的必然结果，是符合我国国情和高校实际的不二选择。

中外大学领导体制对比

比较国内外高校内部的领导体制，各高校都建立了相对稳定的、具有自己特色且符合高等教育发展规律的体制。总结起来，当前世界各高校的领导体制主要有四种模式：英德等欧洲国家主要实行“代表校内各方权利机构领导下的校长负责制”，也即“欧洲模式”，在这种模式下，学校的权力机构为校务委员会，决定学校的重大问题和财政预算，推选校长和副校长，再由校长、副校长和一名政府任命的常务秘书组成校长委员会来管理学校的日常工作；日本主要实行“政府任命的校长负责制”，即“日本模式”，其国立高校的校长是大学的最高负责人，由政府直接任命，依法管理学校的事务，但有关大学的重大事务校长必须提交校务会商议；美国高校主要实行“代表校外利益集团的董事会领导下的校长负责制”，被称为“美国模式”；此外便是中国实行的“党委领导下的校长负责制”，也即“中国模式”。本次我们主要对中美高校领导体制进行对比分析。

从中美两国高校领导决策体制的基本要素上看，美国高校的权力机构主要是董事会，校长是行政事务的最高管理者，高校董事会依据法律框架统一构建，是大学的法人机构，其权利的行使主要受法律约束；我国的领导权利属于高校党委，校长为学校的法人代表，负责教学、科研和其他行政管理工作，因此，我国高校的权利机构受到法律和政治两种框架的制约。从权利机构的产生方式上看，美国公立高校董事会成员以行政管理及其委任人员居多，多以任命产生，而私立大学董事会成员中校外成员占多数，可包括企业首脑，商业名流及一些行政管理人员；我国公立高校的领导决策系统成员多以任命选举产生。从职权范围来看，美国高校董事会抓大事，如学校重要人员任免、财产地产处理及学校的治理等，校长管具体校内事务；我国高校党委对学校进行宏观领导，而具体的日常行政事务则由校长来负责。在决策机制上，中美两国高校均通过“会议决定”的方式对重大问题做出决策，但是运作机制却不同，美国高校在董事会下设立专门委员会，将行政与决策分开；我国高校则采取党委下设工作机构的运作方式。

综合分析中美高校的领导决策机制，发现其存在的差异主要包括以下几点；第一，在政治领导和思想教育上存在差异，美国高校理顺法律与政治关系的核心原则是在法律的框架下协调各方力量，而我国是社会主义国家，对社会主义办学的坚持有特定的时代背景和深刻的现实意义，如何在加强社会主义民主政治建设的过程中推进法制建设，是我国教育改革面临的一个重要问题。第二，在治理与管理方面存在差异，我国高校采取党政领导下的法人（校长）负责制，美国高校采取的是以董事会为中心的法人治理结构。

党委领导下的校长负责制的关键要素

党委领导下的校长负责制的实质是明确党委在高校中的领导核心地位，发挥校长在学校行政等各项工作中的关键作用，同时协调好党委领导和校长负责之间的关系。

在这一体制之中，党委领导是核心要素。根据《高等教育法》的规定，高校党委的主要职责是：“执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”总的来说，党委的核心作用主要体现在抓决策、抓监督、抓党建三个方面，以此总揽学校改革、发展与稳定的大局。

其次，校长负责是关键因素。校长是学校全部日常工作的主要承担者，是落实党委领导相关事宜的关键。党委领导一般是宏观性、方向新、原则性的领导，而校长负责则体现在学校的具体事项中，是中观、微观且操作性较强的。《高等教育法》中明确规定了校长的职权，包括拟定发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；组织教学活动、科学研究和思想品德教育；拟定内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；聘任及解聘教师以及内部的其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；拟定和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益以及章程规定的其他职权。由此可见，校长负责的事务十分详尽具体，主要负责把党委的决议转化为具体的行政行为。

党委领导下的校长负责制得以高效运行的另一个关键是党委领导与校长负责这二者之间的协调，高校工作具有综合性、复杂性和专业性，这便会难免领导和行政工作之间的冲突和交叉，如不能及时做好协调，对于高校的平稳发展会有很大程度的影响。因此，党委领导和校长负责这二者之间必须要有一个适当的度，只有双方目标一致，职责明确，相互支持，及时高效沟通，才能为党委领导下的校长负责制的良好运行提供保障。

依法治校与党委领导下的校长负责制协同推进

在党的十九大报告中，有33次提及“法制”，19次提到“依法治国”，并将“坚持全面依法治国”明确列为第十四条新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。目前，随着依法治国进程的全面推进和高等教育改革的不断深化，我国高校迫切需要转变发展与治理理念，深入推进依法治校，理顺高校外部关系，完善和优化内部治理结构，才能进一步推动我国从教育大国向教育强国迈进。从以往的高校治理实践中可以看出，各项规章制度的严格落实，有助于有效防范权利专断，避免高校治理异化为贯彻个别意识主导下的“工具”，从而违背高等教育规律或偏离中国特色社会主义办学方向。

对于高校治理而言，应该牢固树立法律至上、尊重规则、依法依章办事的理念，自觉养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维。首先，随着高校治理实践的推进，各项有关的制度规范必须不断完善；其次，与高校法制有关的规则并非是高校管理者进行治理的工具，而是治理的准则，任何主体均应处于规则之下，只有这样，才能保证法律的普遍约束力。

依法治校与党委领导下的校长负责制并不矛盾，恰恰相反，严格执行依法治校是解决当前党委领导下的校长负责制中存在的一些问题的关键，同时党委领导下的校长负责制的领导内涵应该是依法领导，高校党委在守法、用法、执法方面做出表率，才能进一步推进依法治校理念在高校内部的实行。

严格执行依法治校，高校需要做到以下几点：第一，应该树立法律至上的理念，这就要求包括党委和校长在内的所有领导成员都必须以身作则，依法依章办事；第二，依法治校应该加强对权利的规制，在依法治校的框架下，规范各权利机构的运行机制，协调好政治权利、行政权利，学术权力和民主权利之间的相互关系，完善各权利机构的合理配置，将权利关进制度的笼子里；第三，依法治校必须遵循正当程序，高校各权利在行使的过程中必须遵循法定的方式、步骤、顺序以及时限等，最大限度地保障有关主体的知情权、参与权、表达权和监督权等。

综上，“党委领导”“校长负责”是我国高校的领导体制，而依法治校是为了完善这种体制而存在的规范，只有遵循规范来践行体制，将这二者合理融合起来，才会更有利于我国高校的长远发展，为我国从教育大国迈向教育强国目标的实现助力。

新时代党委领导下的校长负责制有效运行机制体系探索

通过对党委领导下的校长负责制进行的以上几点探讨，结合新时代我国的基本国情和教育现状，我们做出了以下几点思考。

首先，明确党委领导和校长负责的关系，加强领导班子建设。如前文所述，“党委领导”一般都是宏观的、方向性的、原则性的领导，而“校长负责”则表现为中观的、微观的、具体且操作性较强的领导。“校长负责”是对“党委领导”的贯彻执行，进一步产生绩效的关键，但“校长负责”并不是“校长执行”，校长在解决学校的重大问题时享有重要的发言权和参与决策权。因此，高校党委和校长均需严格按照《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和《高等教育法》中规定的党政的职责做好分内之事；党委要支持和尊重校长独立行使职责的权利，不能包办代替，同时校长需要自觉维护党委的领导地位和权威，不能削弱更不能脱离党委领导。但是由于高校的管理工作存在复杂性、综合性等特点，在一些校内事务的处理上很难完全理清是党务还是行政工作，面对这样的具体事务，就要求党委和校长之间做好沟通协调，共同处理。因此，在高校的管理工作中，双方要始终保持目标一致，相互支持，同时明确各自职责，完善相关制度，只有这样，才能为这一体制的良好运行提供保障。

在明确“党委领导”与“校长负责”二者关系的同时，还应加强学校内部领导班子的建设。领导班子是高校的领导核心和战斗指挥部，对于高校的稳定发展起着重要的作用。加强领导班子建设，首先应根据实际需要合理配好领导班子，并选好班长；其次需要在实践中进一步优化领导班子结构，提高班子成员的综合素质。一个领导组织有力，职能分工明确，综合素质过硬的高校领导集体才能保证高校平稳快速发展。

其次，健全高校议事决策机制，完善协调运行机制。在高校贯彻落实党委领导下的校长负责制的过程中，需要分别研究制定党委会和校长办公室的议事决策规则，明确二者的定位。首先，要明确议事决策主体，保证党委会和校长办公室分工科学、职责明确；其次，要规范相关程序，以程序性制度建设来规范整个议事过程；与此同时，还需要建立调研和咨询制度，切实建立起公开透明的议事决策机制。

要确保党委领导下的校长负责制的贯彻执行，需要充分完善协调运行机制，这就要求班子成员及时就相关工作展开沟通交流。因此，高校需要充分运用党的群众路线教育实践活动成果，实现领导班子成员谈心谈话的常态化、长效化，建立党委书记与校长、书记校长与其他班子成员定期沟通协商机制，以促进高校管理工作的有序开展。

最后，加强高校制度章程建设，全面实行依法治校。坚持依法治校，既是依法治国基本方略在高等学校的生动体现，也是党委领导下的校长负责制在高校内部顺利运行的重要保障。高等院校依法治校的实现主要是依据国家的法律和各学校内部制定的法规，目前我国高校治理主要依据的法律是《高等教育法》，高校党政之间的活动要切实按照法律要求来开展，做到有法可依，有章可循。

全面实行依法治校的核心是确保学校重大决策的科学化、民主化和法制化，《高等教育法》对于校长的职责规定得比较具体，为校长依法行政提供了法律保障，但是其对高校党委的职责规定过于概括、抽象、模糊，使得党委在具体工作中缺乏可操作性，因此高校内部需要结合学校实际在《高等教育法》的基础上制定出切实可行且易于操作和执行的条例和制度。此外，全面实现依法治校，还需要在《高等教育法》的框架下制定各种符合学校实际的其他规章制度。高校制度章程的建设涉及到广大在校师生和学校员工的根本利益，因此在制度章程建设过程中必须群策群力。加强和完善高校内部制度章程建设是实现依法治校的前提，在此基础上，高校党委和校长在守法、用法、执法方面做出表率，才能全面推进高校依法治校的进程。（涂晓晨）